De la revendication politique à la revendication économique

De la revendication politique à la revendication économique et politique dans la question de l’évolution statutaire en Guyane

Par André NERON, DGS du Conseil Général et chargé d’enseignement à l’IESG.

André Neron, chargé d'enseignement à l'IESG

L’intitulé de notre intervention, pourrait laisser penser que nous allons nous  livrer à un exercice de comparaison entre deux périodes, pour qu’à l’instar de certaines publicités bien connues, nous puissions souligner les défaillances d’un « avant » et les avantages d’un « après » s’agissant de la question qui nous préoccupe : celle de l’évolution statutaire de la Guyane.

Le sujet est bien trop sérieux pour qu’il en soit simplement ainsi.

La thématique générale qui a été choisie pour ce séminaire, nous donne surtout l’occasion de tenter de situer le bien fondé du tandem « développement économique et évolution statutaire » et de comprendre pourquoi. Ce tandem pouvait plus ou moins être pris en compte par rapport au  contexte autant national que local, et par rapport à l’évolution de l’environnement juridique. A travers cette présentation c’est l’évolution de la légitimité de la revendication statutaire qui mérite d’être soulignée.

C’est à cet égard que nous sommes amenés à distinguer trois périodes de référence :

• celle d’avant la décentralisation de 1982 ;
• celle qui va de la décentralisation jusqu’à la loi constitutionnelle du 28 mars  2003 ;
• celle ouverte par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.

Au préalable un éclairage juridique s’impose !

De quoi parlons-nous ? D’une évolution statutaire, ou d’une évolution institutionnelle ?

Ces deux notions sont bien souvent utilisées indifféremment, mais elles n »expriment pourtant pas la même chose, et n’entrainent pas les mêmes conséquences dans le cadre d’une République française dont le principe est l’indivisibilité mais qui est néanmoins dotée d’une organisation décentralisée.

• l’article 72 de la Constitution, tel qu’il a été réécrit par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, reconnaît à côté des catégories classiques de collectivités territoriales (communes, départements et régions), des collectivités à statut particulier, la catégorie de collectivités d’outre- mer (COM) régies par l’article 74. Mais il précise par ailleurs que toute autre collectivité est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou plusieurs collectivités, en l’occurrence, celles faisant partie des catégories précitées ;
• l’article 72-1 en son dernier alinéa réaffirme la possibilité de créer une collectivité à statut particulier, sous réserve de consultation préalable des électeurs concernés ;
• de l’article 72-3 à l’article 74-1, la Constitution traite uniquement de l’outre-mer, et bien que prévoyant des possibilités de création de nouvelles collectivités, ou de mutation de l’une vers l’autre, la mention faite à un statut n’apparait qu’à l’article 74.

C’est dire :

• qu’une collectivité territoriale peut être dotée d’un statut particulier quelque soit l’endroit du territoire considéré ; cas de la CORSE.
• que pour l’outre mer, l’article 74 s’inscrit exclusivement dans le cadre d’une évolution statutaire ;
• que par contre l’article 73 concerne prioritairement des mécanismes d’évolution institutionnelle. Il nous faut entendre par là autant des possibilités nouvelles d’organisation des pouvoirs publics locaux, que des transferts de nouvelles compétences, mais sous réserve du respect du principe de l’identité législative, assorti d’éventuelles adaptations justifiées par des « contraintes ou des caractéristiques particulières ».

C’est à cet égard que l’on peut dire que dans le cadre du statut de département et de région située en outre mer, la décentralisation depuis 1982 a donné lieu  a des étapes successives d’évolution institutionnelle, et non d’évolution statutaire, en dépit de l’originalité qui nous caractérise, du fait de la superposition Région/Département. Le respect du principe de l’identité législative a été un élément obligatoire de ces évolutions.

Les ouvertures permises aujourd’hui par l’article 73 pour une « assemblée unique », ou pour une « collectivité unique », s’inscrivent à notre sens dans ce même rythme, et cette même continuité d’une évolution institutionnelle. Il s’agit en effet selon le 1er alinéa de l’article 72 précité, de placer une telle évolution, dans la catégorie « autre collectivité », catégorie qui selon l’article 72-3 relève bien du principe de l’identité législative qui caractérise l’article 73.

On peut néanmoins imaginer de donner au Département/Région de l’outre mer, un statut particulier, sans pour autant l’adosser à l’article 74. Il n’empêche cependant qu’il faudra bien lui reconnaître à un moment donné une carte d’identité, laquelle résultera d’un faisceau d’indices concernant notamment l’existence ou non d’une certaine spécialité législative, les compétences, les mécanismes d’organisation, les rapports avec le pouvoir central.

On peut imaginer le même scénario, pour n’importe quel département ou n’importe quelle région de métropole, avec une plus ou moins forte dose de spécialité législative. Il s’agirait d’une « autre » collectivité, sans rattachement à une catégorie particulière : un « suis généris ».

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Il nous a semblé important de vous faire part de nos réflexions, car un constat s’impose : tous les principaux projets d’évolution initiés depuis 1946, concernent une évolution statutaire, et non une évolution institutionnelle, en tout cas, selon leur présentation.

Faisons un bref rappel :

1. Juin 1958 : proposition d’un projet sommaire PSG de  Statut Spécial pour la Guyane dans ou hors du cadre départemental.
2. Mars 1959 : proposition de Statut de l’UPG pour la création d’un « Territoire Autonome » ayant l’autonomie de gestion et constitué d’un gouvernement local et de ministres contrôlés par une assemblée territoriale appelée Grand Conseil.
3. Avril 1960 : publication d’un nouveau projet de Statut par le PSG : création d’une Collectivité territoriale  nouvelle appelée « Région Guyanaise » jouissant d’une autonomie interne. Cette collectivité serait constituée d’un exécutif local, d’un président et de 2 membres contrôlés par une assemblée appelée Assemblée Régionale.
4. Août 1960 : proposition de la Sous-commission politique du Comité pour le Statut Spécial de la Guyane (PSG-UPG-SFIO-UNR) : création d’une  nouvelle Collectivité territoriale jouissant de l’autonomie de gestion dénommée « Région Guyanaise » et comportant : une assemblée élue au suffrage universel et un Conseil Exécutif constitué d’un président et de 5 membres.
5. 12 Février 1972 : proposition de loi du Conseil Général de la Guyane (majorité PSG) pour un Statut d’autonomie. Création d’une Collectivité territoriale dénommée « Territoire Autonome Guyanais » . Celle-ci comporterait : un Conseil exécutif : une Assemblée Guyanaise ; un Conseil économique et social ; un Commissaire de la République ; un Conseil mixte paritaire.
6. Fin 1981 : proposition d’un Statut particulier par les parlementaires Guyanais : création d’une collectivité nouvelle dotée d’un statut particulier et dénommé « Région Guyane ». Cette collectivité comporterait : un Conseil de Région dont le Président est l’exécutif local ; un Comité consultatif économique et social; un Comité consultatif du développement culturel et du cadre de vie; un  Commissaire de la République.
7. Aout 1992 : statut politico administratif de la Guyane.
8. Fin 2003 : projet adopté en Congrès  à la suite des Etats Généraux de 1997. Malgré l’accord du gouvernement quant à son contenu, il n’a pas été soumis à la consultation de la population.

Tous ces projets comportent des propositions pour des actions économiques aptes à faire face à la réalité des besoins, et au contexte du pays. Cette liaison somme toute légitime entre la définition d’un nouveau cadre politico administratif et le développement économique  de la Guyane, ne peut toutefois  être apprécié de la même façon dans l’histoire de la revendication statutaire depuis 1946.

Nous avons choisi de porter notre regard sur deux grandes périodes, en tendant à chaque fois de situer le contexte constitutionnel et institutionnel, ainsi que le contexte économique et social.

I / 1958 – 1982 : Des projets à dominante politique

Afin d’éviter de trop diluer notre réflexion, nous avons pris pour point de départ 1958, c’est-à-dire l’année de la Constitution de la V^ième République, mais il ne serait pas inutile à une autre occasion de rappeler la situation héritée de la IV ^ième République entre 1946 et 1958.

A/ La gestion de l’outre mer au moment de la mise en œuvre des institutions de la V^ième République

Faisant référence aux principes de la déclaration des droits de l’homme de 1789, ainsi qu’à ceux du préambule de la Constitution de 1946 (IV^ième République), le préambule de la Constitution de 1958 précisait « En vertu de ces principes et de celui de la libre détermination des peuples, la République offre aux territoires d’outre mer qui manifestent la volonté d’y adhérer, des institutions nouvelles fondées sur  l’idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité, et conçues en vue de leur évolution démocratique ».

Une assemblée territoriale – un Conseil Exécutif – un Conseil économique  social,  culturel et de l’environnement (avec un Comité des minorités ethniques).

La démarche d’évolution statutaire menée aujourd’hui peut à priori paraître bien éloignée de l’affirmation de tels principes. Pourtant nous considérons pour notre part que les interrogations et l’ambigüité entretenues de façon volontaire ou non à l’égard de l’article 74, sont bien liées à la gestion faite de l’outre mer en 1958.

Faisant un rappel :

• Les territoires d’outre mer de l’époque comportait des possessions de l’Afrique occidentale française, de l’Afrique équatoriale, ainsi que Madagascar et d’autres territoires : Comores, Nouvelle Calédonie, Polynésie française, Saint Pierre et Miquelon …

Par ailleurs, les 4 vieilles (Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion) constituaient les départements d’outre mer.

Or au moment de l’adoption de la Constitution par référendum de la Constitution, le 28 septembre 1958, quatre possibilités étaient ouvertes pour les territoires d’outre mer :

• Soit l’autodétermination immédiate (seule la Guinée a opté pour cette indépendance) ;
• Soit conserver le statut de territoire d’outre mer dans le cadre de l’article 74 de l’époque, qui précisait : « les territoires d’outre mer de la République, ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l’ensemble des intérêts de la République » ;
• Soit évoluer vers l’assimilation à la métropole en devenant un département d’outre mer ; (aucun territoire n’a choisi cette option) ;
• Soit évoluer dans le sens de la différenciation en devenant un Etat membre de la Communauté.

Les articles 77 à 87 originels, prévoyaient un large statut d’autonomie pour les Etats de la Communauté, ainsi que la possibilité pour eux de devenir indépendant à tout moment.

Tous les anciens territoires de l’Afrique occidentale, de l’Afrique équatoriale, choisirent avec Madagascar de devenir membres de la Communauté, puis ils mirent tous rapidement en œuvre les procédures nécessaires pour accéder à l’indépendance.

Les autres territoires (Comores, Nouvelle Calédonie, Polynésie, Terres australes et antarctiques, Wallis et Futuna, Saint Pierre et Miquelon) décidèrent de garder leur statut de TOM.

Quant aux départements d’outre mer, la constitution confirmant le principe d’assimilation prévoyait toutefois à l’article 73 que leur régime législatif, et leur organisation administrative pouvaient « faire l’objet de mesures d’adaptation, nécessitées par leur situation particulière ».

Juridiquement, de telles dispositions, ne permettaient pas d’initier une démarche d’évolution statutaire.

C’est donc ce contexte qui nous permet de donner une appréciation sur le projet statutaire dit statut spécial de 1962 présenté par Justin CATAYEE.

Son objectif est d’abord politique. Ainsi, dans un mémorandum du 18 avril 1960 du PSG, présenté par Justin CATAYEE, il est fait un constat de l’échec de l’assimilation, pour justifier une demande d’autodétermination dans le cadre précédemment rappelé pour l’évolution des territoires d’outre mer.

La question du développement économique est évoquée de la façon suivante : « le PSG estime qu’une telle réforme permettrait à la Guyane de bâtir dans un délai assez court une économie valable, capable de faire  disparaître la nécessité de l’aide de l’Etat pour le bon fonctionnement des services publics, et qu’enfin  il serait possible à la Guyane d’apporter sa juste contribution  au renforcement de l’économie nationale ».

En 1962, on ne peut donc parler d’un véritable projet de développement économique d’accompagnement du projet politique. L’orientation fondamentale est d’accroître les responsabilités locales pour permettre une réelle autonomie de gestion de nature à maîtriser notamment les leviers du développement économique.

Ce projet qui a pris pour référence les mesures consenties en 1958 pour les territoires d’outre mer, a sans doute accrédité l’idée  (chez tous ceux qui ignorent ou préfèrent ignorer les évolutions de la Constitution), que le seul but de l’article 74 était de conduire à l’autodétermination.

B/ La gestion de l’outre mer au moment de la décentralisation

La décentralisation mise en œuvre en 1982, n’a ouverte aucune voie particulière  permettant une évolution statutaire dans un cadre  constitutionnellement protégé.

Cependant la nouvelle gouvernance politique au niveau national, et l’affirmation du principe de « libre administration des collectivités territoriales », ont été un encouragement  quant à l’opportunité de présenter un projet d’évolution statutaire.

La proposition de statut particulier déposée auprès du Gouvernement par le député CASTOR et le sénateur TARCY, s’appuyait cette fois sur les dispositions de l’article 72 de la Constitution, selon lequel : « toute autre collectivité est créée par la loi ». La CORSE était prise en exemple car dès 1982 elle avait été dotée d’un statut particulier. Dans ce document, aucune référence n’est faite quant à l’article 73 ou à l’article 74. Il s’agissait surtout de créer une seule collectivité territoriale appelée Région et dotée d’un statut particulier, prenant en compte des particularités diverses :

• Les relations automatiques et souvent indispensables avec les pays étrangers de l’environnement géographique ;
• La démographie ;
• La diversité des races et des communautés ;
• Le milieu physique (forêt – climat…)

D’un point de vue économique, cette proposition faisait état de la nécessité de créer une Banque Régionale de Développement, ainsi qu’une Agence Régionale Foncière. Par ailleurs il comportait en annexe un plan intérimaire de deux ans, fixant les grands axes sur lesquels devrait reposer une véritable politique de développement. Ce projet a semble t-il inspirer le projet de loi voté le 23 novembre 1982 par l’Assemblée Nationale, et qui faisait coexisté le Département et la Région avec une seule assemblée dénommée Conseil général et régional, et un seul exécutif. Par décision du 2 décembre 1982, le Conseil Constitutionnel a annulé l’ensemble de cette loi.

Nous pouvons dire en résumé que durant les deux phases que nous venons de présenter, la GUYANE a connu bien évidemment plusieurs soubresauts liés autant à la situation économique que sociale, mais ce ne sont pas ces événements qui ont servi de locomotive pour aviver encore plus la revendication statutaire. Les projets présentés trouvaient surtout leur légitimité dans le besoin de la reconnaissance de la différenciation par rapport à la métropole.

On ne peut pas dire qu’il en a été de même de 1982 à aujourd’hui.

II / 1982 – 2003 : La relance de la revendication statutaire, conséquence d’une décentralisation à  bout de souffle, et de l’accumulation des difficultés économiques et sociales

A / le contexte

Les douze premières années de la décentralisation avaient suscité une certaine euphorie du fait de l’exercice des nouvelles responsabilités.

Nous savons par ailleurs que l’économie guyanaise avait connu dans cette même période un essor remarquable, généré autant par les grands travaux liés au spatial, que par l’importance de la commande publique.

Aux environs des années 1990, les collectivités allaient désormais se trouver confrontées à des réalités administratives, financières, économiques et sociales, ainsi que sociologiques et environnementales, qui ne trouvaient pas d’exutoire dans le cadre des textes en vigueur, et limitaient leurs possibilités de manœuvre pour l’exercice, des compétences décentralisées.

Plus généralement les « Etats Généraux » de 1997 avaient fortement mis en exergue la situation de la Guyane, en associant dans une réflexion commune, des représentants politiques, des socio professionnels, et toutes autres forces vives du pays, en vue de trouver une voie nouvelle pour le développement économique, réel et durable.

A la page 47 du rapport, apparaissait la nécessité d’un changement du cadre politico-administratif.

Face à ces constats récurrents sur la dégradation de la situation locale, l’Etat a mené des expertises à travers plusieurs rapports successifs : JARNAC, FRAGONARD,  MERLE, LISE et TAMAYA.

Pour exemple, rappelons cet extrait du rapport MERLE en  1997 : « la dotation générale de décentralisation du département  (DGD) sur 10 ans  entre  1984 et  1995 a progressé de 18% ; sur cette même période les dépenses d’action sociale et de santé du Département se sont accrues de 144 % ; si cette dotation d’une valeur de  252.8 MF en  1995 avait été revalorisée en tenant compte de la hausse de la population (+105%) et en francs constants 1985, les moyens du Département auraient été multipliés par 2 ,4 ».

Et plus loin «  quels que soient les efforts financiers et techniques mis en œuvre, il est à craindre que l’Etat et les collectivités ne s’épuisent à courir après l’évolution démographie… »

Avec la loi d’orientation du 13 décembre 2000, puis la loi programme du 21 juillet 2003 des mesures nouvelles d’opportunité ont été envisagées, sans pour autant que soit plus globalement posée la problématique des conditions du développement économique de la Guyane, en adéquation avec ses particularités.

Notons toutefois qu’en son titre VII « de la démocratie locale et l’évolution des DOM », la loi d’orientation instituait le Congrès des élus départementaux et régionaux habilité notamment à délibérer de toute proposition d’évolution institutionnelle.

B/ Les projets élaborés durant cette période

1) En deux mots, rappelons d’abord celui du PSG en 1992 dénommé « Nouveau Statut politico-administratif de la Guyane ». Il repose principalement sur la disposition de l’article 72, selon laquelle « toute autre collectivité est créée par la loi ». Plus élaboré que celui de 1982, il constitue un compromis entre le statut des Régions d’outre mer mis en place par la loi du 31 décembre 1982 et le statut de la collectivité territoriale de CORSE résultant de la loi du 13 mai 1991.

Du fait de son mode opératoire et des compétences qu’il préconise, il correspondrait aujourd’hui à la catégorie de « statut particulier » prévue par l’article 72 de la Constitution, et plus précisément  de collectivité unique de l’article 73.

2) Le statut de 2003 : Démarche initiée de façon consensuelle à la suite des conclusions du rapport des « Etats Généraux de 1997, la réflexion qui a mené au projet de statut de 2003 est au contraire de tous les projets précédents, une réflexion de la société guyanaise dans son ensemble, représentée autant par des organisations politiques et des élus que par des socioprofessionnels, des représentants des communautés … etc.

Pour la première fois, le projet était adossé à un véritable document d’orientation sur l’avenir de la Guyane, lequel intégrait plusieurs propositions faites lors des « Etats Généraux ».

Le projet prenait pour cadre constitutionnel de référence, l’article 73 nouveau issue de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Toutefois son examen fait aujourd’hui avec un peu plus de recul, laisse à penser qu’il s’inscrirait plutôt dans l’un des dispositifs permis  par l’article 74. »Un 74»  intégrant une bonne dose de 73.

Pourtant à la fin de l’année 2003, le gouvernement faisait part de son refus d’organiser la consultation populaire, lors qu’après de multiples rencontres avec la délégation guyanaise, il avait indiqué n’avoir plus de réserves sur le projet du point de vue de sa constitutionalité.

3) Le projet de statut de 2009 : Nul besoin d’épiloguer sur la démarche menée qui a abouti aujourd’hui à l’annonce faite pour l’organisation de la consultation de la population. Il est clair que ce projet s’inspire des possibilités offertes par l’article 74, sans qu’il n’y ait aucune ambigüité à cet égard dans les relations établies sur ce sujet avec le Président de la République lui-même.

Nous savons par ailleurs que dans la continuité de ce qui avait été fait en 1997 au moment des Etats Généraux, le projet n’est qu’un élément, dans la vaste réflexion qui a été menée en amont, pour définir de façon prospective, un véritable « projet de société pour la Guyane » mettant en exergue, autant des questions économiques que sociales et sociologiques que des questions d’identité culturelle, de santé, d’environnement …. etc. La confusion aujourd’hui vient de l’annonce faite par le Président de la République, de consulter éventuellement aussi, sur une collectivité unique, dans le cadre de l’article 73. Dès lors, le débat semble réduit, à une opposition entre deux articles. Or en réalité, il y a d’un côté un véritable projet, celui adopté par le congrès, et de l’autre une simple orientation, sur une possibilité offerte par l’article 73. Peut-il y avoir débat ?

D’aucuns disent que l’article 73 permet des habilitations pour adapter des compétences, des lois, ou des règlements, ou pour adopter ses propres normes. Cette argumentation, n’a qu’une valeur relative, car la procédure d’habilitation, ne saurait être qu’une procédure exceptionnelle. On ne peut pas évoluer à coup d’habilitations permanentes.

Il est clair, (et ce sera là notre conclusion), que la question statutaire, n’est pas comme certains voudraient le laisser croire, une question qui se résumerait exclusivement à l’aménagement du pouvoir politique.

Cette approche peut avoir de graves conséquences, et occulter l’idée fondamentale relative à la nécessaire définition préalable d’un projet de société, économique, social, culturel ….

Nous connaissons tous la méfiance que le citoyen peut avoir à l’égard de tout ce qui a trait à la politique, et aussi à l’égard de ceux qui la mettent en œuvre. L’activité politique n’a pas bonne presse.

Souvenons-nous de quelques réflexions ou maximes qui illustrent bien cette réalité :

Paul Valéry : la politique c’est l’art d’empêcher les gens de  se mêler de ce qui les regarde  ;

François Mauriac : la politique ? Est-ce qu’on s’intéresse à la bataille des singes ?

D’Alembert : la politique : l’art de tromper les hommes.

Il faut bien comprendre que la question statutaire a trop souvent été présentée comme un enjeu du pouvoir organisé au sein de structures strictement politiques et administratives, en relayant au second plan des orientations économiques ou sociétales.

D’un point de vue juridique, nous pensons indispensable de toujours avoir à l’esprit, d’abord l’affirmation à l’article 1^er de la Constitution depuis la révision de mars 2003 :

• Que l’organisation de la République est décentralisée ;
• Qu’à l’article 72-3, « la République reconnaît au sein du peuple français les populations d’outre-mer dans un idéal commun de liberté, d’égalité et fraternité ;
• Que ce même article 72-3, nomme chacune des composantes françaises de l’outre mer.

C’est dire qu’avant même que ne soit initié tout autre projet de réforme territoriale  pour l’ensemble national (projet Balladur), des dispositions d’évolutions ou de mutations statutaires ont été prévues constitutionnellement, pour l’outre mer, aux articles 73 et 74.

On ne peut que constater que, l’article 74 reste à cet égard celui qui permet plus ou moins de responsabilité à la carte, dans un cadre, plus ou moins dérogatoire au droit commun, pour tenir compte des intérêts propres des collectivités concernées, et dans le respect des compétences régaliennes de l’Etat.